18 и 19 ноября 2025 г. на площадке Государственного музея политической истории России состоялась Всероссийская научная конференция «Административно-территориальное устройство России: исторический опыт, современное состояние, перспективы развития». Организаторами научного мероприятия выступили Санкт-Петербургский институт истории РАН, Государственный музей политической истории России (ГМПИР), Российская национальная библиотека и Институт российской истории РАН.
Участников и гостей конференции поприветствовал д.филос.н., генеральный директор ГМПИР С.Е.Рыбаков:
«Неслучайно, что сегодняшний день совпал с 250-летием Екатерининской реформы. Известно, что основы губернского деления и административного устройства Российской империи заложил еще Петр Великий, но после этого накопилось множество изменений, которые во времена Екатерины потребовалось упорядочить. Екатерининская реформа важна и интересна тем, что была проделана кропотливая работа по систематизации и анализу всего, что сложилось на тот момент. Этот опыт очень ценен, поскольку обращаясь к событиям, происходившим 250 лет назад, можно и сегодня многое вынести и использовать в современных реалиях. Поэтому нам важно понимать именно историю развития административно-территориального устройства, его эволюцию и подходы».
Также С.Е.Рыбаков зачитал приветствие от имени председателя комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера А.А.Шевченко.
С приветственным словом выступил д.и.н. директор Санкт-Петербургского института истории РАН, член-корреспондент РАН А.В.Сиренов:
«Это уже вторая совместная конференция с Музеем политической истории России. Для нас, как для академического института, чрезвычайно важно проводить такие крупномасштабные мероприятия не просто в рядовых аудиториях, а непосредственно погружаясь в тематику и эпоху, и, несомненно, музей политической истории для этого наилучшая площадка, поскольку здесь все дышит историей! Здесь прекрасно представлен период поздней Российской империи, и здесь же совершалась великая Октябрьская социалистическая революция! Также очень важно, что нашими соорганизаторами и постоянными партнерами выступают Институт российской истории РАН и Российская национальная библиотека».
С видео–приветствием к собравшимся также обратился советник директора Института российской истории РАН, член-корреспондент РАН Ю.А.Петров:
«Тема административно-территориального устройства важна с точки зрения современной политики, поскольку является важнейшим элементом системы управления государством. Тем более такого государства как Россия, которое веками расширяло свои границы, включало в себя новые регионы, и требовалось постоянное совершенствование и изменение политики с тем, чтобы обеспечить жизнедеятельность страны как единого организма. У сегодняшней конференции очень интересный подход, связанный с тем, что будет учтен и как многовековой исторический опыт России, начиная с периода единого Русского государства, Российской империи и Советского Союза, так и даны современные оценки и рекомендации. Именно такой подход может обеспечить по-настоящему полезные сопоставления и наблюдения!»
Междисциплинарный подход конференции позволил объединить научные изыскания более 50 специалистов из 20 городов России – Москвы, Санкт-Петербурга, Абакана, Архангельска, Белгорода, Екатеринбурга, Владимира, Вологды, Воронежа, Кемерово, Курска, Нижнего Новгорода, Новосибирска, Петрозаводска, Перми, Рыбинска, Твери, Улан-Удэ, Читы, Якутска. Исследователи обсудили вопросы планирования, проведения и результаты реформ административно-территориального устройства, неосуществленные проекты преобразований в данной сфере, особенности государственно-правового статуса различных административно-территориальных единиц, существовавших в Русском государстве, Российской империи и СССР.
Зав. отделом источниковедения СПбИИ РАН Т.А.Базарова рассмотрела административно-территориальные преобразования Петра I на Северо-Западе России. Докладчик подчеркнула, что эти преобразования в целом имеют обширную историографию (работы П.Н.Мрочека-Дроздовского, М.М.Богословского, В.Г.Данченко, Е.А.Андреевой, Д.А.Редина и др.). История Ингерманландской губернии началась в 1702 г., когда завоеванный шведский Нотебург царь переименовал в Шлиссельбург, а А.Д.Меншикова назначил шлиссельбургским губернатором. Исследователи отмечали, что территории, которые были включены в состав губернии, на протяжении длительного времени имели разную государственную принадлежность и разное управление. Ингерманландия была провинцией Швеции (делилась на лены) и управлялась генерал-губернатором. По указам царя к губернии приписывали также русские территории — города и уезды, имевшие воеводское управление. В 1707 г. в состав губернии вошел крупный политический и экономический центр Северо-Запада России — Великий Новгород с уездом. По мнению ученых, сложившаяся в XVII в. на новгородской земле система погостов и волостей продолжала использоваться до конца XVIII в. Пятины и уезды, совершенно различные системы районирования, продолжали сосуществовать, взаимно дополняя друг друга, пока деление на пятины не было разрушено петровскими реформами.
Было отмечено, что опыт формирования и управления Ингерманландской (с 1710 г. — Санкт-Петербургской) губернии был востребован русским правительством при проведении первой губернской (областной) реформы. Термин «губерния» не сразу устоялся и в качестве синонима использовали также название «провинция» (шведское влияние). В ходе реформы 1719 г. были учреждены провинции как промежуточное звено между губерниями и уездами (отдельные провинции появились в начале 1710-х годов). Использовать слово «провинция» применительно к части территории губернии стали еще раньше. В 1719 г. в Петербургскую губернию вошло 11 провинций, в том числе и Выборгская. Завоеванный в 1710 г. Выборг несколько лет являлся центром военного комендантского округа, его управление регламентировалось из Санкт-Петербурга. Олонецкий уезд не вошел ни в одну из провинций и оставался в ведении Адмиралтейства. В конце петровского царствования территория Санкт-Петербургской губернии продолжала меняться. По указам Петра I изменила свое административное подчинение часть Нарвской провинции. В губернию включили как безуездный город-крепость заложенный в 1723 г. Кронштадт.
Заведующий Научно-историческим архивом СПбИИ РАН А.А.Ефимов проследил изменения статуса и административного устройства дворцовых городов Российской империи (Царского Села, Петергофа и Гатчины) в период последней четверти XIX — начала XX в. Поводом к реформаторским подходам послужило введение в действие в 1870-х годах во многих губерниях Городового положения, значительно реорганизовавшего, а в некоторых случаях и создавшего с нуля, систему местного городского самоуправления.
Дворцовые города со своей стороны, в отличие от большинства населенных пунктов, имели особое положение, подчинялись Министерству императорского двора (далее — МИДв) и во многом находились вне общей системы управления. Подобное положение дел не устраивало Министерство внутренних дел (далее — МВД). Ведомство подняло вопрос об их передаче под свое начало. Эта инициатива нашла отклик императора в 1882 г. В мае глава Придворного ведомства И.И.Воронцов-Дашков распорядился сформировать специальную комиссию. В процессе рассмотрения предложения об изменении статуса дворцовых городов одним из вопросов и стала возможность введения Городового положения. Итогом обсуждения стало признание невозможности перехода Царского Села, Петергофа и Гатчины в общую систему городского управления ввиду значительной, а иногда и практически полной финансовой зависимости от МИДв и невозможности для местного населения своими силами поддерживать текущий уровень благоустройства.
В 1880–1890-х годах продолжалось составление различных проектов положений как путем переформулирования статей Городового положения 1870 г., а затем редакции 1892 г., так и в виде формирования сокращенных вариантов общегосударственного документа. Наиболее проработанный документ появился в 1894 г. как итог работы особой Комиссии под председательством тайного советника В.С.Кривенко и получил название «Положение об управлении дворцовыми городами».
Комиссия отмечала, что, учитывая текущее состояние городов, находившихся в ведении дворцового ведомства, а также крайне ограниченные финансовые ресурсы городского самоуправления, существование последнего как полноценной власти невозможно. Поскольку в указанных городах была значительна доля дворцовой собственности и основные городские расходы покрывались за счет средств МИДв, управление городским хозяйством каждого из этих городов считалось целесообразным передать административным органам. Признавалось желательным вовлечение общественных сил в решение вопросов городского хозяйства, однако, ввиду их незначительного участия в покрытии расходов, они должны были иметь лишь право совещательного голоса. Проект положения о дворцовых городах, как и предыдущие подобные документы так и остался на бумаге, а система управления дворцовыми городами по-прежнему оставалась не вполне урегулированной.
В 1900-х годах вновь поднимался вопрос об урегулировании системы управления дворцовыми городами, однако и тогда дело не продвинулось далее внутриведомственных обсуждений и «бумажных» проектов. Решить вопрос о возможности введения в дворцовых городах общественного управления в положительном ключе удалось только после упразднения МИДв весной 1917 г. В апреле МВД направило Временному правительству свое представление по вопросу о введении городового положения в городах бывшего дворцового ведомства. В связи с установлением нового государственного строя МВД считало необходимым ввести Городовое положение в городах Царское Село, Петергоф, Гатчина и Павловск. Временное правительство постановило ввести положение об общественном управлении бывших дворцовых городов, предоставив министру внутренних дел установить порядок его введения в действие, и упразднить существовавшие местные установления по городскому управлению после образования нового общественного управления.
Таким образом, только радикальное изменение положения дворцовых городов, когда исчезли как бюрократические, так и экономические особенности, дало возможность принять решение об установлении в них общепринятой системы самоуправления.
Доклад в.н.с. отдела источниковедения СПбИИ РАН А.И.Раздорского был посвящен нереализованному проекту административно-территориальной реформы министра внутренних дел Д.Н.Блудова (1838 г.). Весной 1838 г. Блудов подал императору Николаю I всеподданнейшую записку, в которой был изложен проект нового разграничения 27 северных, западных, южных и некоторых центральных губерний и областей европейской части Российской империи, призванный через «округление» губернских и уездных границ, «центрирование» губернских городов и более пропорциональное распределение административно-территориальных единиц по площади и населению содействовать улучшению местного управления и повышению эффективности деятельности региональных властей.
Проектом, в частности, предусматривалось создание новых Великоустюжской и Новгород-Северской губерний, придание статуса губернских городам Одессе, входившей в Херсонскую губернию, и Таганрогу, находившемуся в составе Екатеринославской губернии, перенос центров Волынской и Подольской губерний и Земли войска Донского, соответственно, из Житомира в Новоград-Волынский, из Каменца-Подольского в Винницу и из Новочеркасска в Ростов-на-Дону, разделение Виленской губернии надвое и учреждение Шавельской губернии, преобразование Белостокской области в губернию в новых границах и упразднение Гродненской губернии. Сам Блудов считал свои предложения лишь первым этапом задуманной им более масштабной реформы административно-территориального деления империи. По его мнению впоследствии следовало произвести также реорганизацию центральных великорусских губерний, а также губерний, лежащих на востоке европейской части страны.
Проект Блудова был одобрен Николаем I, который поручил приступить к его незамедлительной реализации. В течение 1838 г. предложения министра внутренних дел были последовательно рассмотрены членами специально созданного особого комитета Е.Ф.Канкриным, П.Д.Киселевым и Д.В.Дашковым, которые представили на этот счет свои подробные заключения. Киселев, высказав ряд частных замечаний, проект в целом поддержал. Дашков, указавший на ряд сложностей в его осуществлении по причине различий в действующих правовых нормах в разных губерниях, занял нейтральную позицию, отметив, что принятие или отклонение проекта зависит «от высшего усмотрения». Канкрин же дал на предложения Блудова фактически отрицательный отзыв, подчеркнул, что замысленное им переустройство административно-территориального деления потребует значительных материальных издержек и будет сопряжено с немалыми трудностями административного характера. Тем не менее, проект, удостоившийся высочайшего одобрения, он категорически отвергнуть посчитал невозможным, отметив, что с его осуществлением следует повременить. По результатам состоявшегося обсуждения комитетом было принято решение начать реализацию проекта с северных губерний, губернаторам которых было предписано представить в комитет свои соображения относительно нового разграничения данных регионов. Это решение было утверждено 12 марта 1839 г. Николаем I.
Несмотря на поддержку монарха проект Блудова, который хотя и был тщательно проработан, но при этом носил во многом «кабинетный» характер, так и не был осуществлен. Решающее значение здесь, по всей видимости, сыграло отрицательное отношение к проекту со стороны министра финансов. Сказался также и переход Блудова с поста министра внутренних дел сначала на должность министра юстиции, а затем главноуправляющего Вторым отделением Собственной Е. И. В. канцелярии, главная функция которого заключалась в кодификации законов. Оказавшись на новой должности Блудов постепенно утратил интерес к своему проекту и больше не предпринимал усилий для его осуществления.
В рамках состоявшейся на конференции дискуссии А.И.Раздорский предложил подумать над созданием обобщающей коллективной монографии по истории административно-территориального устройства России с XVI века до наших дней. Эта идея получила заинтересованный отклик со стороны собравшихся. Было принято решение проработать возможные варианты для осуществления этого большого и важного научного проекта.
